개헌론이 시민사회는 물론 여야를 넘나든다. ‘지방분권형 개헌과 국가운영 시스템 대개조’, ‘대통령 권한 축소와 결선투표제의 4년 중임’ 그리고 ‘내각제 또는 이원집정제’ 등이다.
개헌 시기는 ‘2026년 지방선거와 동시 개헌 국민투표’ 제안과 함께 조기 대선 전 개헌 주장도 나온다. 개헌 의지와 정치적 합의가 전제돼야 한다. 권력구조 중심의 개헌 논의가 지난 40년 가까이 공전한 이유다.
제헌헌법은 45일, 제2공화국 헌법은 공포까지 50일이 걸렸다. 1987년 헌법도 여야 8인 정치회담부터 헌법공포까지 2개월26일이 소요됐다. 주호영 국회부의장이 “개헌은 의지 문제로 야당이 협조하면 한 달 내 가능하다”고 말하는 이유다.
조기 대선 전이든 내년이든 이재명 대표의 동의나 묵인 없는 개헌은 사실상 불가능하다. 개헌을 포함한 정치개혁에 대한 분명한 입장을 요구하는 김부겸 전 총리에게 이 대표는 “지금은 탄핵에 집중해야 할 때”라고 말한다. “이 대표에게 개헌을 촉구하려고 전화를 하면 요즘은 피한다”는 정대철 헌정회장의 언급도 같은 맥락이다.
개헌론의 방향은 분명하다. ‘제왕적 대통령’의 폐해를 줄이면서 권력의 균형과 협치를 강화하는 것이다.
대통령 권력의 제한과 분산은 ‘국회의 권한과 기능의 확대’다. 예산법률주의를 통한 국회의 예산심의와 통제권 강화 그리고 대통령 인사권 축소와 함께 헌법재판소장과 감사위원의 국회 선출 등 이다. 감사원의 국회 이관도 그중 하나로 그 끝은 ‘의회 중심의 국정 운영’이다.
그렇다면 ‘대통령 권력의 분산과 국회의 권한과 기능 확대’는 지금 우리가 겪고 있는 대립과 교착의 정치와 국가 리더십의 기능 부전을 해결할까?
계엄과 탄핵 후의 정치는 민폐가 됐다. 거대 야당의 입법 강행과 대통령의 거부권 행사와 재표결의 악순환 그리고 윤 대통령이 계엄 사유로 지목한 ‘줄탄핵과 예산 삭감’ 등은 정치와 리더십 실패의 결과다.
개헌이든 정치개혁이든 우리의 최종 목표는 분명하다. ‘유능한 민주적 정치 리더십’이 선도하는 문제 해결의 정치다. 따라서 국회와 대통령의 협조와 협력의 협치가 제도적으로 불가피하게 만들어야 한다. 5년 임기의 대통령과 4년 주기의 총선은 여소야대의 가능성을 높인다. 차기 대선을 향한 ‘1극 체제’의 ‘여의도 대통령’ 행보는 결국 ‘제왕적 야당 대표와 제왕적 국회’의 출현이다.
개헌으로 국회의 권한과 기능이 더 강화된다면 그 전제는 국민 대표의 국회 구성이어야 하는데 선거제도 개혁이 핵심이다.
“선거제도 개혁 없이는 개헌의 실효성이 없다”면서 “대표성 강화 없이 대통령 권한만 이양하면 뒤틀린 권력구조가 발생한다”는 게 노회찬의 지적이다. 그는 “국회의 정당 득표율-의석수 일치를 달성해야 내각제나 분권형 대통령제가 의미를 갖는다”고 말한다.
선거제도 개혁은 개헌보다 어렵다. 정치인의 이해관계를 변동시킨다. 노무현 대통령이 “권력을 잡는 것보다 선거제도 개혁이 더 큰 정치 발전을 가져온다”며 “정권을 내놓는 한이 있더라도 선거제도를 고쳐야 한다”고 믿었던 이유다.
‘제왕적 국회’의 등장 가능성을 줄이는 방법은 현실적으로 두 가지다. 임기 조정을 통한 동시선거로 여대야소거나 도농복합선거구제를 통한 다당제 국회다. 거대야당 이재명 대표와 수도권 민주당 의원들의 선택이 출발점이다. 절대 다수당이기 때문이다. 그들의 선의와 공적 마인드를 기대하는 것은 현실적일까?
